Sanzioni amministrative e convenzione europea dei diritti dell’uomo: la prospettiva della giurisdizione

L'articolo, che costituisce la rielaborazione e l'approfondimento dell'intervento tenuto in occasione del convegno di studi su “Sanzioni amministrative e Convenzione europea dei diritti dell’uomo”, si occupa di tale tematica nella prospettiva della giurisdizione, sulla scia, fra l'altro, delle pronunce della Corte Costituzionale che, censurando la scelta originaria del codice del processo amministrativo di attribuire alla giurisdizione esclusiva le sanzioni amministrative di Consob e Banca d'Italia (estendendo anche al merito, ex art. 134 c.p.a., la cognizione sulle controversie per le sanzioni pecuniarie) hanno riportato tali provvedimenti nell'alveo della giurisdizione ordinaria. La prospettiva di indagine scelta per il dibattito – il confronto con la giurisprudenza della CeDu – offre così l'occasione per verificare se le attuali scelte legislative sulla giurisdizione (rectius, sul criterio di riparto) in materia di sanzioni amministrative realizzino il modello della full jurisdiction indicato dai giudici di Strasburgo quale sintesi di un processo in grado di assicurare le garanzie che, ai sensi dell'art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo rendono effettivo il «diritto a un equo processo». A tal fine, la giurisprudenza europea alla quale si è fatto più diretto riferimento è quella dei due leading cases A. Menarini Diagnostics c. Italia del 2011 e Grande Stevens e altri c. Italia del 2014. Al dibattito aperto dagli interventi della Corte di Giustizia si è aggiunta un'ulteriore e importante voce del giudice nazionale, cioè la sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, n. 1595/2015, il c.d. «caso Arpe», dal nome della parte ricorrente. Nell'ambito di una motivazione assai complessa e articolata, i giudici di Palazzo Spada si soffermano su una questione di stretto diritto processuale, cioè l'ammissibilità di un appello incidentale condizionato su questioni pregiudiziali di rito, quali la sussistenza della giurisdizione amministrativa e dell'interesse al ricorso. La parte appellata(la Consob) ha infatti subordinato l'esame di tali questioni pregiudiziali di rito, rispetto alle quali era rimasta soccombente nel giudizio di primo grado (pur vittoriosa nel merito), al previo esame dell'appello principale. Concretamente, la Consob proponeva al giudice un ordine di esame delle questioni diverso da quello “naturale”, in cui le questioni pregiudiziali di rito hanno priorità rispetto a quelle di merito. La scelta fatta dal Consiglio di Stato per l'ammissibilità dell'appello incidentale condizionato e, soprattutto, gli argomenti a favore di questa controversa soluzione, sono l'espressione del mutamento da tempo in atto, anche nel processo civile, sul ruolo e sul significato della giurisdizione e, nell'ambito del processo amministrativo, dell'esistenza di due ordini di giudici. L'obiettivo cui mira lo scritto è verificare se le attuali scelte in materia di giurisdizione sulle sanzioni amministrative, con uno specifico riguardo a quelle per le sanzioni irrogate dalle Autorità indipendenti, siano espressione di questo rinnovato modo di interpretare l'esistenza di due ordini di giudici e corrispondano al modello di giurisdizione piena predicato per i provvedimenti della stessa natura dalla Corte Europea dei Diritti dell'uomo, garantendo l' effettività « secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo» (art.1, Dlgs. 104/2010).